Conteúdo liberado – Linhas de defesa e controle das contratações públicas

Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos as linhas de defesa no controle das contratações públicas.

Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:

• Introdução
• Lei 14.133/21
• Primeira linha
• Segunda linha
• Terceira linha
• Considerações finais

Vamos lá!

As atividades desempenhadas pela Administração Pública são essenciais para perseguição dos objetivos traçados na Constituição Federal e nos programas do governo.

A fim de melhorar a produtividade dos agentes, aumentar a transparência das atividades desepenhadas, aumentar a eficiência dos serviços, tornar as ações públicas mais efetivas, além de outros benefícios, foram implementados no setor público instrumentos que já eram populares no setor privado.

O controle interno, observado primeiramente nas grandes corporações americanas e adotado pelo governo estadunidense, eventualmente chegou ao Brasil. O controle interno e diversas outras técnicas de governança e administração passaram a ser implementadas pelos governos brasileiros e influenciaram a produção de normas que integraram o ordenamento jurídico do país.

Com o passar do tempo, técnicas e ferramentas foram aprimoradas, proporcionando a criação de métodos que visavam maior confiabilidade nos resultados previstos. O modelo COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), que também se disseminou no país, influenciou a gestão de riscos, a prevenção de fraudes e, provavelmente, a criação das linhas de defesa do controle interno.

A implementação de linhas de defesa de controle interno demanda pouco custo e produz muitos benefícios. Isso fez com que muitos órgão e entidades públicos as adotassem mesmo em situações em que não fossem exigidas.

Nas contratações públicas, tornou-se obrigatória a implementação de linhas de defesa, que mesclou funções de controle interno, controle externo e governança.

Lei 14.133/21

As linhas de defesa do controle interno foram adaptadas, misturadas com outros conceitos e positivadas por meio na Lei 14.133/21:

Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:

I – primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;

II – segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;

III – terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.

As normas do art. 169 misturam conceitos de linha de defesa (associados ao controle interno) com conceitos de controle externo de maneira inconvencional. Apesar de a adaptabilidade das técnicas de controle e administração serem geralmente benéficas, sua modificação indiscriminada pode provocar efeitos indesejados, conforme análises a seguir.

Primeira linha

A primeira linha de defesa do controle interno no setor público (servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade) engloba agentes que atuam na gestão operacional e na gestão estratégica.

O modo como a norma do art. 169 foi construída revela um modelo pouco utilizado. Geralmente, nessa linha de defesa atuam somente agentes de nível de gestão operacional ou tático. A inclusão de autoridades da estrutura de governança nessa linha de controla visa, provavelmente, à responsabilização dos agentes de nível estratégico.

A atuação de autoridades de níveis hierárquicos superiores nessa linha de defesa não necessariamente diminui os índices de fraudes e negligências e, em alguns casos, pode contaminar os processos de contratação com a coação de servidores de níveis hierárquicos inferiores.

Segunda linha

A segunda linha de defesa no controle de contratações (unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade) adotada na Lei de Licitações também foge ao padrão comumente utilizado nas organizações.

Apesar de as unidades de assessoramento serem posicionadas tradicionalmente nessa linha de defesa, os órgãos de controle interno e auditoria geralmente são posicionados na terceira linha. O posicionamento do controle interno na segunda linha pode dificultar sua atuação e aumentar a chance de distorções em suas análises.

Terceira linha

A terceira linha de defesa (integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas) é a que mais foge ao padrão convencional. Nessa linha de defesa deveria funcionar somente órgãos de controle interno.

Quanto ao controle externo, este não costuma ser colocado em qualquer linha de defesa ou, quando muito, inclui-se em uma quarta linha ou quinta linha.

Considerações finais

Apesar da tentativa de aprimoramento da gestão e controle das contratações públicas, a organização das linhas de defesa prevista na Lei de Licitações não seguiu os modelos tradicionais, amplamente testados no setor privado e no setor público estrangeiro.

É certo que esses tipos de modelos são flexíveis e podem ser adaptados a necessidades específicas. Contudo, alterações significativas relacionadas ao nível de gestão dos agentes que atuam em cada linha de controle é um tipo de prática pouco utilizada. A inclusão do controle externo na mesma linha do controle interno central também é incomum.

Muitas autarquias e órgãos públicos implementaram, para o desempenho das funções diárias, linhas de defesa formadas em observância a modelos clássicos e se mostram bem-sucedidas. A inclusão de agentes de níveis hierárquicos diferentes na mesma linha de defesa pode comprometer o objetivo do controle.

Isso não quer dizer que o controle das contratações adotado na Lei 14.133 é improdutivo, mas poderia ser melhorado com a adequação dos atores às linhas de defesa.

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