Apostilas em PDF – Outras formas de investigação (persecução penal) além do Inquérito Policial

1.1. Introdução

O inquérito policial é, sem dúvida, um dos assuntos mais cobrados nas provas de concurso público quando falamos de Direito Processual Penal. Sempre que o edital traz esse tema, pode ter certeza: ele vai aparecer na prova. Não é por acaso. Trata-se de um conteúdo essencial para a compreensão da persecução penal e de como o Estado exerce o seu poder-dever de punir.

No estudo da persecução penal, a investigação preliminar representa a primeira etapa na busca por elementos que comprovem a ocorrência de um crime, sua autoria e circunstâncias. O inquérito policial é, sem dúvida, a forma mais conhecida e utilizada dessa fase. No entanto, ele não é o único meio de apuração disponível no ordenamento jurídico brasileiro.

Existem outros instrumentos, de natureza diversa (legislativa, ministerial, administrativa), que também podem cumprir essa função investigatória. Conhecê-los é fundamental para não cair em “pegadinhas” de prova que buscam confundir o candidato.

1.2. Investigação preliminar: conceito e finalidade

Investigação preliminar é todo procedimento destinado a colher elementos de informação sobre um fato aparentemente criminoso, antes da instauração de um processo judicial.

Finalidade:

• Identificar materialidade e autoria;
• Auxiliar o titular da ação penal na decisão de oferecer (ou não) a denúncia ou queixa-crime.

Atenção! Nem toda investigação preliminar é inquérito policial. O inquérito é apenas uma das espécies desse gênero.

1.3. Principais formas de investigação além do Inquérito Policial

1.3.1. CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são órgãos temporários criados no âmbito do Poder Legislativo, seja na Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou nas Assembleias Legislativas, com a função de investigar determinados fatos de interesse público. Elas recebem essa denominação porque possuem prazo de duração previamente fixado e se destinam a apurar um fato específico, não podendo ter objeto genérico.

Sua criação e funcionamento estão previstos no artigo 58, § 3º, da Constituição Federal, que lhes confere poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, respeitados os limites constitucionais e legais. Isso significa que, durante os trabalhos, uma CPI pode convocar pessoas para depor, requisitar documentos e informações, determinar diligências e até mesmo quebrar sigilos bancário, fiscal ou telefônico, desde que a medida esteja devidamente fundamentada e, nos casos em que a lei exigir, autorizada pelo Poder Judiciário.

Apesar de todo esse alcance, a CPI não possui competência jurisdicional. Isso quer dizer que ela não pode decretar prisão preventiva, sendo possível apenas a prisão em flagrante delito durante suas sessões. Também não pode proferir sentenças nem substituir o processo judicial. Sua função é restrita à coleta de elementos de informação, que, ao final, serão encaminhados aos órgãos competentes, como o Ministério Público, para que adotem as providências cabíveis.

Um exemplo recente que ganhou ampla repercussão foi a CPI da Pandemia, instaurada pelo Senado Federal em 2021, destinada a investigar ações e omissões do governo federal no enfrentamento da crise sanitária provocada pela Covid-19, bem como a aplicação de recursos federais por estados e municípios. Ao término dos trabalhos, a CPI elaborou um relatório final com recomendações de indiciamentos e o encaminhou às autoridades competentes para análise e possível responsabilização dos envolvidos.

1.3.2. Procedimento Investigatório Criminal (PIC)

O Procedimento Investigatório Criminal (PIC) é uma forma de investigação conduzida diretamente pelo Ministério Público, sem a intermediação da polícia judiciária. Ele é utilizado, sobretudo, para apurar crimes de maior complexidade ou de interesse estratégico, como casos de corrupção, atos de improbidade administrativa e delitos cometidos por agentes públicos no exercício de suas funções.

A regulamentação do PIC está prevista na Resolução nº 181/2017 do Conselho Nacional do Ministério Público, posteriormente modificada pela Resolução nº 183/2018. Esse regulamento estabelece as regras para a instauração, condução e encerramento do procedimento, delimitando as atribuições e responsabilidades dos membros do MP durante a investigação.

No âmbito do PIC, o promotor ou procurador responsável pode adotar diversas medidas investigatórias. É possível colher depoimentos de testemunhas e investigados, requisitar documentos e informações de órgãos públicos ou entidades privadas, solicitar a realização de perícias e determinar diligências específicas para esclarecer os fatos. Quando necessário, o membro do MP também pode requerer ao Poder Judiciário a expedição de mandados de busca e apreensão, garantindo a legalidade e a proteção de direitos fundamentais.

Durante muitos anos, a legitimidade dessa atuação investigatória direta do Ministério Público foi objeto de intenso debate jurídico. A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 593.727, fixou entendimento no sentido de que o MP pode, sim, realizar investigações criminais de forma autônoma, desde que respeitados os direitos e garantias individuais do investigado, observados os prazos razoáveis e preservadas as atribuições das demais autoridades competentes.

Um exemplo prático desse procedimento pode ser visto na apuração de um suposto esquema de desvio de recursos públicos em uma prefeitura. Nessa situação, o Ministério Público poderia instaurar um PIC, requisitar notas fiscais e documentos contábeis, ouvir servidores e fornecedores, e, ao final, caso colha elementos suficientes de autoria e materialidade, oferecer denúncia ao Poder Judiciário, dando início à ação penal.

1.3.3. Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) 

O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) é um procedimento simplificado utilizado pela autoridade policial para registrar infrações de menor potencial ofensivo, ou seja, aquelas cuja pena máxima não seja superior a dois anos, conforme estabelece a Lei nº 9.099/1995, que instituiu os Juizados Especiais Criminais. A criação desse instrumento teve como principal objetivo agilizar a tramitação de casos de menor gravidade, evitando a abertura de um inquérito policial completo, o que seria desnecessário e burocrático nessas situações.

Na prática, o TCO funciona de maneira muito mais rápida e informal. Quando ocorre um fato que se enquadra como infração de menor potencial ofensivo, a autoridade policial realiza o registro direto no termo circunstanciado, dispensando as formalidades típicas de um inquérito. Em seguida, esse documento é encaminhado diretamente ao Juizado Especial Criminal (JECRIM), que é o órgão competente para dar andamento ao caso.

O autor do fato, então, será intimado a comparecer ao juizado, onde poderá ser proposta a composição civil dos danos (acordo entre autor e vítima para reparar o prejuízo) ou a transação penal (oferta de uma medida alternativa, como o pagamento de multa ou prestação de serviços à comunidade, para evitar o prosseguimento do processo).

Um exemplo comum de aplicação do TCO ocorre em brigas leves entre vizinhos que resultam em pequenas lesões, como arranhões, ou em situações de dano simples, como pichar um muro. Em vez de instaurar um inquérito que poderia se arrastar por meses, a polícia registra o TCO e remete o caso diretamente ao juizado, garantindo uma solução muito mais célere.

Apesar de seu caráter simplificado e célere, é importante lembrar que o TCO ainda é um instrumento de investigação preliminar. Ele substitui o inquérito policial apenas nos casos em que a lei assim determina, mas continua exercendo a mesma função: colher elementos iniciais para que o Poder Judiciário possa decidir sobre a aplicação de uma sanção ou medida alternativa.

1.3.4. Tomada de Contas Especial (TCE)

A Tomada de Contas Especial (TCE) é um procedimento de natureza administrativa utilizado pelos órgãos de controle, especialmente os Tribunais de Contas, com o objetivo de apurar a ocorrência de dano aos cofres públicos, identificar os responsáveis e quantificar o prejuízo causado. Trata-se de um mecanismo voltado à proteção do patrimônio público, previsto no artigo 70 da Constituição Federal e regulamentado, no âmbito federal, pela Instrução Normativa nº 71/2012 do Tribunal de Contas da União (TCU).

A TCE geralmente é instaurada quando há indícios de que recursos públicos foram mal aplicados, desviados ou utilizados de forma irregular. Pode ter origem em denúncias, auditorias, fiscalizações ou no descumprimento de obrigações por parte de gestores públicos ou particulares que administram verbas públicas. Uma vez instaurada, busca-se reunir elementos que comprovem o dano e identificar quem deve ser responsabilizado.

O procedimento é conduzido de forma técnica e detalhada. Os responsáveis são notificados para apresentar defesa e comprovar a regularidade da aplicação dos recursos. São coletados documentos, realizados exames contábeis e, quando necessário, diligências presenciais para confirmar as informações prestadas. Ao final, o órgão de controle elabora um relatório indicando se houve ou não prejuízo ao erário e apontando os responsáveis diretos e indiretos.

Embora a TCE seja um procedimento administrativo e não um processo penal, ela pode ter reflexos importantes na esfera criminal. Isso porque, caso sejam encontrados indícios de ilícitos penais, como peculato, corrupção ou fraude em licitações, o Tribunal de Contas encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público, que poderá instaurar investigação criminal (inquérito policial ou PIC) para apurar responsabilidades penais.

Um exemplo prático seria a análise da execução de um convênio firmado entre um município e a União para construção de uma escola. Se, durante a fiscalização, constatar-se que parte dos recursos foi desviada, a TCE será instaurada para quantificar o valor desviado e apontar os responsáveis, podendo ainda gerar processos de cobrança para ressarcimento e eventual ação penal por crime contra a administração pública.

1.4. Comparando os procedimentos

Embora todos esses instrumentos se enquadrem como formas de investigação preliminar, é importante compreender que cada um possui características próprias quanto ao órgão responsável pela sua condução, à natureza jurídica e ao alcance de seus poderes.

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são conduzidas pelo Poder Legislativo e têm natureza política e investigativa. Seu trabalho é voltado à apuração de fatos de interesse público, contando com poderes semelhantes aos de autoridades judiciais, mas restritos à esfera investigatória.

O Procedimento Investigatório Criminal (PIC), por sua vez, é conduzido pelo Ministério Público e apresenta natureza penal e administrativa. É utilizado para apuração de infrações penais, especialmente em casos que envolvem crimes complexos ou cometidos por agentes públicos, integrando diretamente a persecução penal.

O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) fica sob responsabilidade da polícia, sendo um procedimento de natureza penal simplificada. Ele é voltado para infrações de menor potencial ofensivo e busca agilizar a tramitação, evitando a abertura de um inquérito policial completo.

Por fim, a Tomada de Contas Especial (TCE) é conduzida por órgãos de controle, como os Tribunais de Contas, e tem natureza administrativa de controle. Seu foco está na apuração de danos ao erário e na responsabilização civil e administrativa dos envolvidos, podendo gerar reflexos na esfera penal caso sejam identificados indícios de crimes.

Em síntese, enquanto a CPI possui poderes de investigação amplos dentro de sua esfera política, o PIC e o TCO se inserem diretamente no campo da persecução penal, cada um com seu nível de formalidade e alcance. Já a TCE é voltada primordialmente à proteção do patrimônio público na esfera administrativa, ainda que suas conclusões possam servir de base para responsabilizações penais.

Vamos dar uma olhada nessa tabela resumo:

Aspecto	CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito)	PIC (Procedimento Investigatório Criminal)			TCO (Termo Circunstanciado de Ocorrência)	TCE (Tribunal de Contas/Órgãos de Controle)
Quem conduz	Legislativo		Ministério Público	Polícia		Órgãos de controle (Tribunais de Contas)
Natureza	Política e investigativa		Penal e administrativa	Penal simplificado		Administrativa de controle
Força jurídica	Poderes investigatórios semelhantes aos judiciais		Aplicação direta na persecução penal	Aplicação direta na persecução penal		Voltada à responsabilização administrativa e civil

Autora: Carolina Carvalhal Leite. Mestranda em Direito Penal. Especialista em Direito Penal e Processo Penal; e, Especialista em Ordem Jurídica e Ministério Público. Graduada em Direito pelo UniCeub – Centro Universitário de Brasília em 2005. Docente nas disciplinas de Direito Penal, Processo Penal e Legislação Extravagante em cursos de pós-graduação, preparatórios para concursos e OAB (1ª e 2ª fases). Ex-servidora pública do Ministério Público Federal (Assessora-Chefe do Subprocurador-Geral da República na Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão – PFDC). Advogada inscrita na OAB/DF e OAB/SC.